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土地承包经营权的缺陷及对策

摘要:土地作为农民最基本的生产资料,不但对农民的生存和发展颇为重要,而且还是一个国家生产和发展依赖的基础。土地承包制调动了农民从事农业生产的积极性,十一届三中全会

摘要:土地作为农民最基本的生产资料,不但对农民的生存和发展颇为重要,而且还是一个国家生产和发展依赖的基础。土地承包制调动了农民从事农业生产的积极性,十一届三中全会后,在土地改革中确立了土地承包经营权,对农业的发展起到了促进作用。但近年来,随着经济的发展,土地承包经营权逐渐显露出弊端,如何使其顺应经济发展的潮流,需要我们从我国的国情出发,寻找更适合我国国情的对策。

关键词:土地承包经营权;缺陷;对策

土地承包经营权是适应我国基本国情和我国发展实情而出现的一种权利,在我国的土地管理中发挥着重要的作用。但是,随着经济的发展,社会各种矛盾的不断出现,土地承包经营权的缺陷逐渐显现出来,无法适应经济发展的潮流,目前,我国面临的重要问题是怎样对土地承包经营权予以制度改革。

1土地承包经营权的概念

土地承包经营权是指从事耕作、种植或其他农业生产经营的自然人、法人或其他组织,基于承包合同对国家所有或集体所有的农业用地所享有的使用、收益的权利。由此可见,该权利是在集体或国家享有所有权的土地下,由普通民众通过签订合同的形式取得了土地的使用权。

2土地承包经营权的缺陷

2.1承包权与经营权的统一造成土地流转困难

究其原因是我国土地承包经营权机械地将承包权与经营权统一于一个主体而不能分离,从而造成土地流转困难,难以通过灵活流转的方式充分利用土地获取最大的价值。根据我国《农村土地承包法》的相关规定,土地承包经营权是一种在他人拥有使用权的土地上获得的相应物权的权利,而这种权利是通过签订承包合同获得的。单一的流转方式是我国计划经济的产物,土地承包经营权流转中存在程序化的限制导致土地流转程序过于复杂,无法与农民实际的生产实践相适应,从而无法实现土地价值的最大化。

2.2所有权和使用权分离导致所有权主体虚位

我国土地承包法规定的土地是国家和集体享有所有权,通过承包获得使用权,所有权和使用权分离。作为土地所有人的村集体或国家对其所有的土地不进行实际经营和管理[2]。同时法律规定既赋予了集体对土地的所有权,又以合同的形式赋予了承包人流转的权利。将作为所有人的集体或国家排除在了合同当事人之外,所有人主体虚位明显。再加之,人们对土地拥有直接使用权,在潜意识里形成的占有即所有的认识,将自己承包经营的土地认为是自己所拥有占有的土地,随意改变土地用途。村集体管理制度和监督体制的缺失,也是导致所有权主体虚位的重要原因[3]。

2.3确权困难导致的纠纷

实践中关系到农民最根本利益的就是土地权属问题。但由于大多数农民法律意识淡薄,村集体管理制度松弛以及历史原因等使得很多土地权属存在争议,无法确权导致纠纷。如,王甲为某村村民,1996年发洪水将甲承包的村集体土地冲毁。之后,村民小组组织复垦,将被冲毁的土地重新垫起。但是没有重新发包土地,而是规定谁承担复垦费用,谁便可以重新承包耕地。王甲向村民小组缴纳了复垦费用后,重新承包了复垦后的土地,但没有签订承包合同,没有获得土地承包经营权证书。王甲耕种了几年后将该土地转包给村民张乙,双方未签订书面合同,未向村集体备案。张乙耕种了几年后又将该土地转让给了非本村集体成员的赵丙,与赵丙签订了书面合同。2016年,因修路需要征用该块土地。因补偿款的问题,赵丙与王甲产生纠纷。王甲以自己为土地的承包经营权人为由要求领取补偿款,赵丙以自己为实际承包经营权人要求领取补偿款。对此问题,村集体无法拿出使双方达成一致的调解意见,双方因土地承包经营权的确权问题发生争执。土地确权困难存在诸多障碍,障碍产生的原因很多,但是最主要的原因还是土地确权制度的不完善,村集体监管的不到位。土地确权困难势必会导致纠纷增多,因此土地承包经营权确权问题是亟待解决的重要问题。

2.4相关法律规定的不完善

首先,对“集体”这个范围规定不同。“集体”在《民法通则》中规定为乡、村两级,而在《土地管理法》中规定为乡、村、村内集体组织或村民小组三级。其次,对可以抵押的范围规定不一致,甚至出现冲突。譬如,荒滩、荒沟、荒丘、荒山可以抵押是《担保法》规定的。还规定不得单独用集体企业使用权作抵押,用地上房屋作抵押的,土地使用权一并抵押。另外规定属于集体所有的自留地、自留山、宅基地、耕地的使用权不得抵押。由此可见,《担保法》规定的可以抵押的土地范围仅包含荒滩、荒沟、荒丘、荒山及乡、村企业的厂房等建筑物。再次,土地监管的不完善,导致很多村民将自己承包经营的土地随意改变使用用途,随意破坏土地,大量耕地流失,而没受到相应的惩罚,从而土地流失越来越严重。

3土地承包经营权的健全与完善

3.1承包权与经营权分离促进土地流转

首先,建立“三权分置”的权利模式。将土地所有权、经营权、承包权三权分离,土地所有权属于国家或集体所有,承包权属于承包的农户,经营权属于实际的经营者。这样可以将农村闲置的土地由愿意实际耕种的人来经营,同时也能保障农民不失去对原土地的使用权,原承包人可以随时要求经营者返还其经营[4]。其次,放宽土地流转的限制。在法律规定上,鼓励承包经营权的流转,打破集体的观念,充分面向市场。在流转的程序上,要符合农村实际情况和现实需求。法律制度的放开使土地承包经营权更好地流转,进而使其纠纷有所减少。土地流转中的限制在实际生产经营中不能起到有效的调整作用,反而会产生不可调和的纠纷。因此,放开土地流转的限制有其内在的必要性。

3.2明确土地相关权利的主体

首先,应将“集体”概念更加明确,随着市场经济的发展,原来的集体概念已经有所改变,在实际生产经营中,行使集体权利的主体逐渐被村民委员会取代。乡(镇)及村民小组在实际生产经营中的作用并不大,因此,可将“集体”的概念规定为村民委员会,土地的所有权归村集体和国家,而村集体即为村民委员会,村民委员会由村民选举产生,代表了村民集体。其次,土地承包经营权的主体可以不做严格限定,只要在本集体中生活的村民都可以通过流转获得土地承包经营权。对土地承包经营权主体的放宽能使土地充分利用充分发挥其价值。

3.3健全土地确权登记程序

从2013年,我国开始对不动产实行统一登记,其中包括对农村土地承包经营权的登记。作为不动产物权,其公示方式为登记,只有登记取得权利证书后才能确保土地的使用权[5]。由于法律规定及土地管理中存在不完善之处,很多土地的权属不明确,纠纷不断,且无法解决这种因土地确权纠纷产生的矛盾。实行严格的土地确权登记有利于纠纷的解决。

3.4完善相关法律规定

土地相关法律规定的健全和完善有利于从根本上保护农民的根本权利,有利于对土地予以保护。第一,要对土地承包经营权中涉及的相关概念作出统一的解释,从而使各个法律概念的指向更加明确。第二,建立监管机制。主要是监督现实中农民随意改变土地用途的行为,加大监督力度,将会充分保护土地价值。第三,放宽土地流转相关规定,对土地流转的程序作指导性、监督性的要求,而不作强制性的规定,从而鼓励土地流转,使土地得到有效的利用,提高农业生产的价值。第四,严格土地确权登记程序,对土地的权属问题实行严格的登记,从而降低因确权问题产生的纠纷。

4结语

具有中国特色土地管理制度的土地承包经营权,自确立以来对我国农业生产经营发挥了不可估量的作用。但土地承包经营权制度仍然存在很多不完善之处,在经济飞速发展的今天,越来越滞后于人们的生产需求,不能起到积极的促进作用。土地承包经营权是我国社会实践的产物,要完善其中不足,发挥新的优势,为我国当代三农建设再做新贡献,提供新效益,促进新发展。

参考文献:

[1]梁慧星.中国物权法研究[M].北京:法律出版社,1998.

[2]王建军,樊晶晶,纪秀平.农村土地承包经营权的现状和对策研究[J].价值工程,2013(18).

[3]丁胜.现阶段土地流转中亟待解决的几个问题[M].现代商业,2010(21).

[4]左平良.土地承包经营权流转法律问题研究[M].长沙:中南大学出版社,2007.

[5]徐江.土地确权实践中存在的问题及优化路径[J].现代经济探讨,2015(06):47~51.

作者:周照明 单位:河北经贸大学法学院

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